【内容提要】南极视察是《南极条约》首创的重要机制，借助协商国监督的方式，确保南极条约平稳运行。迄今为止，已有23个南极条约协商国实施视察55次。美国是创设南极视察的主要推动国，也是引领视察机制发展的重要实践国，其中单独实施视察15次，联合视察3次。视察是美国主导南极事务、强化南极影响力的重要途径，已被美国作为常态化、机制化活动。中国自1985年成为《南极条约》协商周，享有南极视察权，已于1990年、2015年实施南极视察，但对视察机制的产生、发展及应用缺乏系统研究，且视察频次远低于美、英等国。未来中国应重视南极视察应用与研究，充分利用视察参与南极管理规则制定，为打造南极美好未来多作贡献。
【关键词】南极视察。南极条约，中国
1959年《南极条约》确立了主权冻结、非军事化、和平合作等重要原则。该条约首创南极视察，利用协商国监督的方式，确保缔约国遵循条约宗旨、履行条约义务。据查，迄今已有23个南极条约协商国①，依《南极条约》和《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《议定书》>，实旌南极视察55次。视察内容既有缔约国国家南极活动，也涉及诸如南极旅游等非政府行为，南极视察已成为协商国全方位监督南极活动的重要手段。主要协商国如美国重视南极视察，视其为本国常态化、机制化南极活动，借助视察美国可实现全面参与南极治理，彰显其国际南极领导者地位。中国是南极条约的加入国，南极条约体系的理论和应用研究尚属起步阶段，国内学术界虽有部分研究涉及视察，但南极视察机制专题研究未见。未来中国应以国家主席习近平“认识南极、保护南极、利用南极”为指引，借鉴美国南极治理的成功经验，重视南极视察等应用机制研究，增加南极视察频次和投入。
一、南极视察机制概况
南极视察是《南极条约》首创的、条约内的监督机制，它借助视察员实地检查，达到监督缔约国南极履约，确保南极条约体系平稳运行的目的。
(一) 南极视察机制的产生
20世纪30年代，美国主导的《南极条约》谈判，一直排斥苏联参与，直到1957年，美苏等12个国家共同参与国际地理年活动(International Geophysical Year，IGY)，联合实施南极科学考察合作后，苏联才被邀请成为原始缔约国参与缔结《南极条约》。该条约谈判期间，由于美国坚持认为有必要设立南极视察，并赋予视察员无限权利包括允许空中视察，南极视察机制最终写入条约，并获通过。
1959年《南极条约》中视察条款对南极视察对象、内容作出原则性规定，视察员重点关注南极和平利用和非军事化、避免南极地区成为核爆炸和处置放射性物质场所。1991年以全面保护南极环境及生态系统为主要目标的《议定书》出台，条约同样设置了南极视察，增设了视察对象、形式等内容，确立了视察结果的送交与评议。至此，南极视察机制及规范得以确立。
(二) 南极视察机制内涵
随着人类南极活动日趋多样，南极条约管辖事务也由单一科考活动向多元化、全方位方向发展。南极视察的内涵日趋丰富，协商国南极监督任务更为繁重。
1．1959年《南极条约》规定的南极视察
1959年《南极条约》第7条创设了南极视察，并对南极视察的主体、对象、范围作出原则性规定。《条约》规定，南极视察主体即视察员，应为协商国国民，但未列出视察员如何产生等具体问题。《条约》还规定，视察员享有“完全的自由，在任何时间进入南极的任何一个或一切地区”的权利，视察对象覆盖“南极的一切地区，包括站、装置和设备，以及在南极装卸货物或人员的地点的一切船只和飞机”，该条约特别提及允许空中视察。
2．1991年《议定书》规定的南极视察
进入20世纪80年代，南极活动日趋频繁，由此引发的南极环境影响备受关注。特别是部分国家对南极资源开发的动议，引发协商国集体关注，最终澳大利亚提议“将南极作为天然保护区”的动议，得到法国、比利时等国支持，此后“加强南极环境及依附于它的和其相关的生态系统的保护”，关注南极环境，降低人类活动对南极环境的不利影响的提议获得协商国一致同意，1991年《议定书》应声出台。
1991年《议定书》承袭《南极条约》关于南极视察的原则性规定，强调南极环境保护，并对南极视察范围、视察员的选拔、视察结果的递交作出了具体规定，主要内容如下：
(1) 扩大视察员选拔范围。《议定书》第14条第2款b条规定“为进行依照南极条约协商国会议确定的程序的视察，可在南极条约协商国会议上指派的任何人”作为视察员，这让南极视察活动更显公开、透明。(2)视察重点围绕南极环境保护。《议定书》第14条第1款规定“为促进对南极环境和依附于它的及其与相关的生态系统的保护并保证本议定书的遵守”，协商国实施视察，同时第14条第3款规定“依据本《议定书》所存放的所有记录”可成为视察的对象。将《议定书》保存的记录纳入视察，提高了视察的可信度，避免缔约国因应付检查突击准备材料，促使缔约各方建立南极环境保护的长效机制。(3)出现联合视察形式，节约成本，增加南极视察透明度。《议定书》第14条第1款明确“协商国可联合视察”。视察员前往南极，需要强大的后勤保障且耗资巨大，联合开展视察可集多国力量，实现南极视察成本共担，减轻单一国家南极视察成本过高、负担过重，还可增加南极视察透明度。(4)确立视察报告送交程序和评议制度。《议定书》第14条第4款规定“视察报告应送交该报告涉及其站所、设施、设备、船舶或飞行器的各缔约国，在这些缔约国得到机会进行评议后，报告及其对报告的任何评议应分送给所有缔约国和委员会，并在下届南极条约协商会议上予以审议并于其后公开”。确立视察报告送交与评议制度，有利于增进视察双方的交流与理解，敦促被视察方及时反馈、改进，南极视察监督效率进一步提升。
(三) 南极视察的作用
南极视察是协商国依照《南极条约》、《议定书》的规定，实施条约的具体活动。视察员通过实地观察，防止南极陷入军事争夺或成为核爆炸或任意处置放射性废物的区域，了解南极和平利用与科学合作情况，督促缔约国完善南极环境保护及相关措施。南极视察可实现全方位掌握南极活动、督促缔约国履行条约、切实保障条约体系平稳运行的作用。
具体而言，实施南极视察的协商国可获得检查、监督别国南极活动的主动权，可实现了解别国南极活动第一手资料，干预可能与南极条约体系目标与宗旨相违背的活动；实施南极视察的协商国可发现南极新变化、新问题，进而设置南极新议题，提升国家南极国际治理参与度、影响力；南极视察是国家间南极信息沟通、交流的渠道，可达到宣传国家南极最佳实践、分享南极成功经验的目的。协商国重视南极视察，积极实践南极视察。
二、南极视察机制实践
依据《南极条约》第7条，视察员可自由进出南极，实地检查南极站、船等基础设施，但该条未就南极视察的具体内容，协商国如何行使南极视察等作出具体规定。1963年新西兰首次视察美国南极站，开启协商国南极视察实践。
视察制度建立的最初30年，受人类南极认知、活动能力所限，有能力组织实施南极视察的国家有限。截至20世纪70年代，仅新西兰、美国、澳大利亚、英国、阿根廷5国曾实践南极视察，直到20世纪90年代末，实施南极视察的国家逐渐增多，呈现以下特点：
1．南极和平与非军事化是南极视察的重点。确保南极和平与非军事化是国家南极活动的基本原则。视察制度建立之初，南极非军事化便成为南极视察的主要关注点。视察员通过实地勘察、询问南极在站人员等方式，了解南极站、船等基础设施是否存在军事活动，是否用于建立军事基地或存在建筑军事要塞等违反条约的活动。纵览历次视察报告，南极非军事化均予以专门条款阐述，但并未出现视察员指出缔约国违反《南极条约》从事军事活动的情况，仅对军事人员参与南极活动予以特别关注。事实上，《南极条约》并不禁止军事人员参与国家南极活动。该条约第1条第2款明文规定：“本条约，不禁止为了科学研究或任何其他和平目的而使用军事人员或军事设备”。实践中，美国、阿根廷、智利①等国都曾使用军事人员或借助军事力量参与南极站人员运送、设施维护。因此，南极视察虽关注军事人员参与南极活动，视察报告中交流军事人员参与南极活动的信息，但不视其违反《南极条约》。
2．南极核问题是南极视察的重点。由于《南极条约》第5条规定“禁止在南极进行核爆炸和处置任何放射性尘埃”，故了解缔约国是否在南极进行核试验或处置核物质成为南极视察的任务。一般而言，核设施防护标准高，措施严，建设地点隐蔽，极难通过实地观察发现。实践中，视察员通常借助询问在站人员，了解是否存在核爆炸、处置放射性尘埃等情况。纵览历次视察报告，南极核问题的详细阐述极少，仅2005年澳大利亚南极视察中提到，新西兰斯科特南极站(ScottBase)曾在科学研究中使用C14，美国麦克默多南极站(McMurdo)提到斯科特南极站曾使用核物质发电，支撑站区能源供给。由于《南极条约》并未明确禁止缔约国利用核能，也未明确禁止出于科学研究目的使用放射性物质，因此该行为虽受关注但未视为违反《南极条约》。实践中，视察员未发现缔约国违反《南极条约》开展南极核试验或处置放射性物质的情况。
3．美国积极分享视察报告，推动南极视察机制发展。由于1959年《南极条约》及体系内其他有强制约束力的法律文件，均未就协商国提交详细南极视察报告作出强制性规定，1985年前实施南极视察的国家中，仅美国提交了详细的视察报告。《议定书》签订并生效后，南极视察国逐步提交并公开视察报告，据南极条约秘书处官方网站资料显示，澳大利亚最早的南极视察报告始于1991年，阿根廷的南极视察报告始于1994年。
早期实施南极视察的国家有限，且南极视察主要表现为协商国南极现场活动。伴随人类南极活动逐步深入，更多协商国参与视察实践，开始重视借助报告，传递南极活动信息，分享南极成功经验，交流南极知识。南极视察国撰写并提交报告，公开视察活动，增加了南极视察透明度。《议定书》生效后，南极视察报告的送交与评议制度得以确立，该条约规定“视察报告应送交南极视察涉及的站、设施、设备、船舶或飞行器的缔约国”，被视察国对该报告予以评议，而后“将报告及对报告的任何评论分送给所有缔约国和委员会，由下届南极条约协商会议予以审议后予以公开”。南极视察报告的送交和评议制度实现了视察双方信息交流和有效沟通，促成南极视察机制发展逐步发展成集视察前准备、现场检查、视察结果可追溯的复合行为。该制度有效督促被视察国积极回应南极视察，主动整改视察中发现的问题，南极视察的检查与监督职能得到强化。
4．南极视察实践增多，出现联合视察。进入20世纪80年代，南极视察机制获得更多协商国的肯定，运用南极视察的协商国日益增多。1987年智利实施首次南极视察，1988年苏联实施首次南极视察，1990年巴西、中国、挪威也陆续实施首次南极视察。据统计，1989年至1991年期间，曾有11个国家实施南极视察11次，这是历史上南极视察实践最活跃、最集中的阶段。(见下图)
1991年《议定书》明确指出可由两个或者多个国家实施联合南极视察，首次联合南极视察由新西兰、美国合作完成，迄今协商国已实践联合南极视察14次。英国是南极联合视察实践最多的国家。联合南极视察实现成本共担，避免了单一国家视察投入成本高、负担重，也让南极视察更为公开、高效。
5．南极视察关注南极环境，保障缔约国遵守《议定书》。早在《南极条约》缔结之初，1964年第三届南极条约协商国会议通过的《南极动植物保护议定措施》，就提出建立“特别保护区”(SpecialConservationArea)，规定人类活动范围和方式，保护南极动、植物不受或少受人类活动干扰、伤害。此后，1970年南极条约协商国会议，通过规范性文件，建议缔约各方重视南极环境，减少或避免人类活动侵扰南极环境。
1991年南极环境保护综合规范——《议定书》签署，开启全面保护南极环境及生态系统，强调规划和从事南极活动应遵循环境原则，进行环境影响评价。条约规定的南极环保标准要求高、内容广，为了便于监督各缔约国南极活动，督促落实该条约目标与原则，条约内设第14条视察条款，检查南极站、船、飞行器等设施运行情况，监督环境原则、环境影响评价等具体事项的落实。同时，该条款规定“依据《议定书》所保存的记录”可作为视察对象，督促缔约国落实环保及相关措施。纵览1998年《议定书》生效后的历次视察报告可发现，非军事化等传统南极视察重点关注议题仍会提及④，但南极环保及生态的内容已占据主要篇幅。2014年第37届南极条约协商国会议上，英国联合别国提交的工作文件(WP文件)，梳理了2003年后的南极视察报告，并将南极环境管理列入关键主题，其中包括熟悉环境规定的人员、站区活动的环境影响评价和废物、废水处理环保程序等具体内容。
6。探索南极视察新实践——视察清单(InspectionChecklist)。美国是创设南极视察制度和推动其机制发展的重要国家。美国力推下促成南极视察条款写入1959年《南极条约》，南极条约协商国会议上，美国代表也曾主动表示“期望视察权的行使能成为条约下的常规活动”。实践中，美国南极视察最多，其中单独视察12次，与联合视察3次。
美国南极视察实践经验丰富，借助该经验，美国成功推动并促成非强制性约束…视察清单出台，指引协商国南极视察。1987年，第14届南极条约协商国会议上，美国提交工作文件(ANT／XIV／WP／8)阐述南极视察意义和原则，首次按视察对象详细列出内容。1991年第16届南极条约协商国会议，美国提议依据《议定书》，可将南极环境保护等具体内容纳入视察清单，并提交信息文件(ANT／XVI／IP／67)分享至其他协商国，该文件可视为南极视察清单的雏形。
1995年第19届南极条约协商国会议通过的决议5(Resolution5)指出，南极视察清单包含：清单A(checklistA)——针对南极站点等设施，清单B(checklistB)——针对船舶(考察船、游船)，清单C(checklistc)…针对废弃站点及设施和清单D(checklistD)——针对废弃物处置。该视察清单源自历次南极视察经验的总结，因而部分国家肯定并运用于南极视察。2015年英国和捷克联合视察组提到，“视察清单作用显著，可以让视察在有限的时间内关注重点问题”。
伴随南极视察实践增多，清单也在陆续更新。第17届南极条约协商国会议报告指出，南极特别保护区、管理区管理和历史性遗迹应定期访问，确保当初设立的管理计划目标得以实现。智利、英国、德国率先对南极历史性遗迹实施南极视察。2005年1月，澳大利亚视察南极保护区。同年11月，美国联合新西兰、英国在罗斯海沿岸地区开展专门针对南极特别保护区(ASPAs)和南极特别管理区(ASMAs)南极视察，这是历史上首次专门的南极保护区和管理区视察。借助该视察实践，2006年至2008年美国联合新西兰、英国连续3年向南极条约协商国会议提交工作文件，建议增设专门南极视察清单。2008年第31届南极条约协商国会议通过决议4(resolution4)出台专门针对南极特别保护区、管理区的南极视察清单。该决议分别从管理区的一般情况、附近站(船)人员访问情况、管理区计划的评价和管理活动四个方面，逐一设置视察内容。视察清单中既包括所属国家在上述区域内已开展的具体措施，也涉及未来对该区域的计划等管理和维护该区域的长期构想。综上所述，南极视察清单在准备阶段可为实施南极视察提供指引和信息支持，协助视察员高效完成现场视察活动，因而实践中获协商国认可和采纳。同时，视察清单的作用有限，清单不能代替视察员南极实地检查，南极条约协商国会议也并未就视察员使用视察清单做出强制性规定。
7.南极视察覆盖旅游等非政府活动。南极因其独特的自然风光，吸引着各国探险家向往。1959年《南极条约》生效后，国家南极科学活动明显增多，探险、旅游等南极传统活动并未停止，特别是借助现代交通的发展，到达南极更便利，旅游问题更受关注。早在1970年，新西兰协商国代表就南极条约协商会议上提出“南极面临的是定期旅游航线、人数和规模的逐年增长，由此发展所形成某些因素，有必要在条约框架内引起关注。因而提出需要在条约及其条款中寻找更有效的方法，以应对正在浮现的新变化”。该届会议上，全体协商国就条约区域内的人类活动及其对南极环境的影响展开专门讨论。
1989年12月，德、法联合南极视察首先提及南极旅游，该报告指出，现阶段前往南极的游客主要来源南极旅游公司和个人驾驶皮划艇两类，报告提请游客关注南极环境，肯定从事南极旅游的公司给予游客相关环境培训与指导的行为，建议增加游客南极环境保护指导。1993年英国联合意大利、韩国开展首次南极游船视察，视察员访问了俄罗斯MVAka—demikSergeyVavilov号、德国MSEuropa号和利比里亚MSExplorer号。
纵览历次南极视察报告，旅游情况主要通过两个途径获取：一是视察南极站等基础设施，询问在站人员，了解是否存在旅游和南极旅游具体情况。比如通过询问在站人员，南极游客数量与活动区域，到访的旅游组织者是否履行“事前通知及相关程序”(advancenotificationandotherlegis—lationrequirements)等情况，并借此评估陆地游客规模及对科研活动的影响；二是视察员登临游船，直接南极视察。视察员可前往缔约国游船视察，对被缔约国包租且经该船长明确同意的游船也可实施视察。视察内容既包括了解该船南极航行安全和环保标准，如船舶是否配备极地水域航行的船员和设施，船舶废水、废物和防止漏油等是否符合标准等，也包括审查游船运营者的资质，如配备南极旅游专业人员与否，南极现场人员是否熟悉《南极条约》、《议定书》相关原则和环境要求等，并借此评估南极游船旅游规模及管理状况。
南极游船视察是协商国管理南极旅游、掌握南极非政府活动运行情况的重要手段。2009年第32届南极条约协商国会议通过措施15，限制从事南极旅游的游船规模，制止载客人数超过500人的游船进入南极旅游，且规定每次南极登陆人数应少于100人，确保南极导游和游客比至少为1：20。近些年，驾驶帆船前往南极探险成为南极视察关注的重点。2005年英国、澳大利亚、秘鲁联合视察报告指出，规范南极帆船探险活动仍是空白。2012年英国联合荷兰、西班牙联合视察南极帆船，2015年英国联合捷克又视察了4艘南极帆船
三、南极视察机制与中国
我国自1983年加入《南极条约》，1985年成为南极条约协商国后，分别于1990年、2015年实施南极视察，在29个协商国中南极视察次数排名位列第9，是协商国中履行南极视察较积极的国家之一。
