【内容提要】在现有国际法框架下，南极海域的大部分水域应被定性为公海。受巨大的经济与政治利益驱动，南极海域IUU捕捞对海洋生物多样性、渔业资源的保护与可持续发展造成了严重的危害。而现行的公海自由、船旗国管辖权以及条约对第三国无损益等国际法基本原则在管控lUU方面存在一定局限性，因此公海IUU捕捞难以受到有效规制。在不与上述国际法基本原则与规则相抵触的前提下，应综合采取区域性与全球性措施．有效打击南极海域IUU捕捞活动。包括强化船旗f蚂对本国船舶的有效管理和控制，充分发挥港口国监管作用，以及利用市场与贸易手段进行规制。

【关键词】南极海域，IUU捕捞，《南极海洋生物资源养护公约》。南极海洋生物资源养护委员会

IUU捕捞的英文全称为“Illegal，Unreported and Unregulated Fish—ing”，即非法、不报告和未管制的捕捞活动。IUU捕捞问题在全球海域范围内均存在，而在公海面积占大部分的南极海域更加突出。

1980年5月20日，阿根廷、智利、澳大利亚、新西兰、日本、苏联、英国、美国等15国政府代表在澳大利亚堪培拉签订《南极海洋生物资源养护公约》(Conventionon the Conservation of Antarctic MarineLiving Resources，简称《养护公约》)，该《公约》于1982年4月7日生效。根据《公约》设立的南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Ant—arctic Marine Living Resources，CCAMLR)负责《公约》的执行和实施，制定了一系列养护措施以实现对南极海洋生物资源的合理利用。

IUU捕捞的存在不仅使南极海域海洋生物资源大量锐减，严重威胁生物多样性，而且对全球渔业资源法律规制体系造成了破坏。从1997年最早提出“IUU捕捞”这一概念至今，联合国及CCAMLR针对这一问题通过了多项决议，制定了大量养护措施，并加强国际合作，在打击IUU捕捞方面取得了一定成效。但IUU捕捞活动仍屡禁不止，在未来很长一段时间内仍是南极乃至全球海域海洋生物资源可持续发展的一大威胁。

一、公海IUU捕捞含义

IuU捕捞的概念最早是在1997年由CCAMLR针对南极海域的捕捞活动提出的。但IUU捕捞却是一个全球性问题，存在于全球各海域，困扰着各大区域渔业管理组织(RegionalFisheriesManagementOrganizations，RFMOs)，给全球渔业资源的可持续发展带来了严重威胁。

(一) IUU捕捞的提出及内涵

在1997年的年度会议上，根据英国提议，CCAMLR在会议议程中加入一项“公约区域内的IUU捕捞”内容。q)CCAMLR下属的观察与检查常务委员会在年度报告中将IUU捕捞分成两种情况：CCAMLR的成员国在公约区域内从事了违反公约养护措施的捕捞被称为非法捕捞，而非公约缔约国在公约区域内从事了违反公约养护措施的捕捞被称为不报告和未管制捕捞。

尽管CCAMLR和观察与检查常务委员会对非法捕捞和不报告、未管制捕捞作了区分，但是国际社会经常将三者放在一起使用。IUU捕捞逐渐成为一种通用性的描述，是对违反国际渔业养护措施而造成鱼类种群数量减少的捕捞活动的统称。

对IUU捕捞作出规范性定义的法律文件是联合国粮食及农业组织(Food and Agricultur eOrganization of the United Nations，FAO)发布的《关于预防、制止和消除非法、不报告和未管制捕捞的国际行动计划》(International Plan of Action to Prevent，Deter and EliminateI llegal，Unreported and Unregulated Fishing，IPOA-IUU)，该计划第3项对“非法”、“不报告”、“未管制”三个术语逐一进行了解释说明。

非法捕捞包括三种情况：一是违反沿海国的国内法，指渔船在沿海国的专属经济区内没有经过该国的允许或者违反该国的法律进行捕鱼活动；二是违反区域渔业管理组织的相关规定，指渔船悬挂了某一区域渔业管理组织成员国的船旗，却违反该组织制定的养护措施进行捕鱼活动；三是违反国际法，指渔船违反了相关国际条约或者需要承担的国际义务进行捕鱼活动。

不报告捕捞包括两种情况：第一是渔船违反本国的国内法律没有或者错误地向国内渔业主管部门报告捕捞情况；第二是渔船违反了某一区域渔业管理组织的规定，在该区域渔业管理组织管辖的水域内进行捕鱼，但没有或者错误地向该组织报告捕捞情况。

未管制捕捞也包括两种情况：第一是在某一区域渔业管理组织管辖的水域内，无国籍或悬挂非区域渔业管理组织成员国国旗的渔船违反该组织制定的养护措施进行捕鱼活动；第二是在没有任何养护措施可以适用的水域内，渔船采用了违反相关国际法义务的捕捞方式进行捕鱼活动。IPOA-IUU同时也指出，某些未管制捕捞活动可能并不违反所适用的国际法。

根据IPOA-IUU对IUU的定义，尽管非法捕捞和不报告捕捞是一种很明显的违反相关法律法规的行为，但是未管制捕捞在一定情况下可能并不违反任何国际法。也就是说，所有的不报告捕捞必定也是一种非法的捕捞活动，但并不是所有的未管制捕捞都是非法的。而事实上，这三种形式的捕捞活动确实存在重叠的部分，比如，非法捕捞实质上也是一种不报告捕捞。

严格来讲，IUU捕捞包含多种形式，需要区分不同的适用海域以及不同的国际法依据，但本文中所称的IUU捕捞不再作此区分，将其作为一个总称，泛指违反相关国际法义务、威胁世界渔业资源可持续发展的各种形式的捕捞活动。

(二) IUU捕捞之成因与危害

1．IUU捕捞之成因

IUU捕捞的出现，主要是由于一系列的经济、政治、执法等方面的因素造成的。渔船从事IUU捕捞的主要动因在于经济收益。据报道，交易IUU捕获的犬牙鱼甚至比贩毒和走私所获的利润更高。尤其是非区域渔业管理组织的成员国在广阔的公海海域进行IUU捕捞，基本不受任何限制。此外，渔船捕捞能力过剩也是IUU捕捞出现的原因之一。随着各国工业化水平的提高和世界渔业的发展，渔船数量不断增多，捕捞能力严重过剩。对于各国国内的渔船来说，由于存在不合理的捕鱼权分配机制以及不恰当的国内渔业管理制度，很多渔民便产生了从事IUU捕捞的动机。对于各区域渔业管理组织的成员国来说，被分配到的允许渔获量总额与其捕捞能力并不平衡，在经济利益的驱使下，成员国渔船便会从事lUU捕捞。

与过剩捕捞能力相关的是渔业补贴政策，渔业补贴的初衷是促进渔业捕捞业的发展，但是在渔业资源日渐衰竭、渔船捕捞能力已经过剩的情况下，渔业补贴则进一步加速了捕捞能力的发展和转化，使捕捞能力过剩的问题更加突出。另一方面，渔业补贴降低了IUU捕捞所产生的经济成本，反而为渔船从事IUU捕捞提供了有利条件。

由于现代海洋法不断扩大沿海国管辖权范围，导致公海面积减小，加剧了捕鱼国之间的竞争，这是IUU捕捞屡禁不绝的政治法律诱因。《联合国海洋法公约》设立了专属经济区制度，从领海基线起的200海里海域被划为沿海国的专属经济区。沿海国在专属经济区内有开发、养护和管理海洋生物资源的权利。而公海并不包括专属经济区，这就使公海的面积大为减小。沿海国对专属经济区海域加强了管理和控制，一些捕鱼国不得不寻找和开辟新的捕鱼地点，相互之间的竞争较为激烈，从而导致了IUU捕捞的出现。

2．IUU捕捞之危害

IUU捕捞是一个全球性问题，严重威胁着生物多样性和世界渔业资源的可持续发展。1974年，全球90％的鱼类种群处于可持续状态，而到了2013年．这一比例降至68．6％。所以，大约有31．4％的鱼类种群遭到过度捕捞，处于不可持续状态。IUU捕捞是造成这一现状的主要原因。根据FAO发布的{2014年世界渔业和水产养殖状况》，在过去20年里，IUU捕捞活动不断增多，尤其是在公海领域有愈演愈烈之势。经粗略估计，每年通过IUU方式捕捞的渔获量有1100万至2600万吨，价值100亿至230亿美元。

此外，IUU捕捞是公然违反相关国际法的直接表现，对全球渔业资源法律制度造成破坏，是一种违反国际义务、不负责任、不顾后果的捕捞行为。从事IuU捕捞的渔船获得大量非法利益，对那些一直遵守相关国际法的国家和渔船来说也是不公平的，同时也容易造成各国之间的冲突和分歧。

在科学研究方面，IUU捕捞扰乱了正常的渔业数据统计工作，从事IUU捕捞的渔船不会上报或者虚报渔获量，导致官方统计出的渔业数据有所偏差，进而影响到对全球渔业资源储量进行评估的准确性，从而对渔业资源的科学研究和渔业政策的制定带来一定困扰。

(三) 公海IUU捕捞国际法规制之局限

公海捕鱼活动需要遵循相应的国际法原则，如公海自由(及其限制)、船旗国管辖以及国际条约相对性等原则。上述基本原则不仅逐步条约化，而且已经演变成为国际习惯法。但在规制公海IUU捕捞活动方面，上述原则均存在一定的局限性。

1．公海自由原则

1609年，国际法之父格劳秀斯在其著作《论海洋自由》中提出了包含捕鱼自由在内的公海自由原则，他认为“捕鱼对所有人是开放的、自由的”。随后的四个多世纪中，国际社会始终践行这一原则，“公海自由”逐渐演变成为国际习惯法。

在1958年联合国第一次海洋法会议上，公海自由原则被正式写进国际法律文件。这次会议通过了《领海及毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》以及《大陆架公约》。其中，《公海公约》第2条明确规定：公海自由包括捕鱼自由．但各国行使公海自由及国际法一般原则所承认的其他自由时应适当顾及其他国家行使公海自由的利益。1982年，经过三次联合国海洋法会议的酝酿，被称为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》第87条再次重申，公海自由包括捕鱼自由。但应受到公海生物资源养护和管理方面规定的限制，并应适当顾及其他国家行使公海自由的利益。

《海洋法公约》第七部分对各国公海权利和义务作出具体规定，其中第二节内容特别涉及公海生物资源的养护和管理。一方面，《海洋法公约》确保了各国在公海上享有一定的权利和自由，另一方面，也为各国设定了相应义务。例如，《公约》第116条规定，每个国家都享有在公海自由捕鱼的权利，但是要履行各自所签订的国际条约所规定的义务，另外也要受到《海洋法公约》关于高度洄游鱼种、海洋哺乳动物、溯河产卵种群、降河产卵鱼种等规定的限制；又如第117条规定，各国都有义务采取或者与其他国家合作采取必要的措施来养护公海生物资源；最后，《公约》第118条特别规定了各国在养护公海生物资源上应采取合作，尤其是在国民开发同一种生物资源或者在同一海域开发不同种生物资源的情况下，必要时可成立区域渔业管理组织。

综上，《公约》确立的公海自由原则并非绝对自由，而是有条件或受限制的自由。专属经济区制度的设立与《公约》之外全球或区域条约的签署更使公海自由的范围和程度有所减少。然而，由于公海自由限制性规定较为原则，缺乏可实际操作的细化规定与统一标准，这使得公海IUU捕捞活动难以受到应有的国际法规制，也是公海IUU捕捞活动较为猖獗的重要原因。

2．船旗国管辖

1955年，针对公海制度的法律条文应如何编撰问题，国际法委员会(InternationalLawCommission)在向联合国大会的报告中提出船旗国应对公海上行驶船舶具有专属管辖权的建议。委员会认为，如不加强对公海上行驶船舶的管控将会导致冲突和混乱的状态，而这种管控的责任应由船旗国承担。《海洋法公约》第92条最终明确规定船舶应仅悬挂一国的国旗，在公海上航行应受船旗国专属管辖。第94条进一步明确船旗国的各项义务，规定船旗国应如何具体有效地对有权悬挂本国国旗的船舶进行管控。

要实现船旗国对船舶的有效管控，就必须明确船舶的国籍。对此，《海洋法公约》第90条授予各国对在公海上行驶船舶均有悬挂本国国旗的权利；第91条则规定了船舶取得国籍的条件，即各国应明确授予船舶本国国籍、船舶在本国进行登记注册以及有权悬挂本国国旗的条件，船舶应与授予其国籍的国家之间具有真正联系等。不过针对特定船舶与船旗国之间真正联系的确定标准问题，国际社会并未达成一致意见。《1986年联合国船舶登记条件公约》曾试图解决这一问题，但由于发达国家与发展中国家之间的严重分歧，致使公约至今未能生效。

国际法虽明确船旗国对公海上行驶的具有其国籍的船舶享有专属管辖权，但在实践中，并非每一个船旗国都会对其国籍船舶进行严格管控，因此通过船旗国国内法规制其船舶的公海捕捞活动存在一定的漏洞；此外，为规避法律，国际航行中亦存在大量的方便旗现象，这导致船旗国与船舶之间缺乏真正联系，船旗国往往不会对悬挂方便旗的船舶进行实际的管理和控制。加之方便船旗国通常未参加任何区域性条约，也不负有养护海洋生物资源的国际法义务，使得方便旗船舶在公海水域进行IUU捕捞难以受到有效约束。

3．条约对第三国无效力

《维也纳条约法公约》(ViennaConventionontheLawofTreaty)第34条规定，“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利”。条约对第三国无效力是国际习惯法的一项基本原则，建立在各国主权平等的基础上。不过这一原则在实践中的最大不足就是对非缔约国不具有约束力，除非实践证明条约中的某些原则或规则已经形成为国际习惯法。这在国际渔业资源养护领域体现得尤为明显。无论是全球性还是区域性的渔业资源法律文件大多通过限制各国的权利来保护渔业资源，未加入上述国际条约的国家自然不用遵守条约义务，公海IUU捕捞渔船大多为非缔约国船舶的现象直接反映了国际法规制的局限性。