[摘要]审计署披露的保障性安居工程审计结果报告显示，保障性安居工程在资金管理、项目建设、资源分配、政策执行等方面尚存在不少问题。本文以发现问题、分析原因、解决问题为思路，对保障性安居工程审计发现问题进行剖析，提出科学化的改进措施。

[关键词]保障性安居工程，审计，地方政府

随着全面建成小康社会任务的层层落实，脱贫攻坚、精准扶贫工作步入决胜阶段，作为解决区域性整体贫困兜底措施之一的保障性安居工程，成为各地区农村贫困人口实现脱贫、贫困县摘帽的重点建设项目，保障性安居工程审计工作也全面铺开并稳步实施。从审计署披露的2015年和2016年保障性安居工程跟踪审计结果报告中发现，保障性安居工程项目依然存在诸多问题。在国家大力支持农村脱贫、助力农民致富的进程中，依旧有拖后腿、越红线、各种违法违纪行为的发生，不仅影响了国家的整体发展进程，也激起群众的强烈不满。

一、保障性安居工程审计的战略意义

（一）实现国家治理现代化的迫切需要

保障性安居工程是由政府主持建造、分配、管理的用以改善中低收入家庭住房困难的特殊住房，是了解政府机构运行、评估政府管理绩效、发挥政府服务职能的有力表现，政府在综合调研群众实际居住状况、提高群众基本居住条件、增强群众幸福满意度上全力协调、平衡，缩小整体贫富差距，让群众有所居、有所稳，才能实现社会整体稳定。在此过程中，政府应积极深化机构职能改革，简政放权，简化保障性安居工程审批流程和步骤，提高工程管理绩效和水平，充分发挥审计对政府部门及工作人员的监管、督促作用，让群众在公平、公正的机制中充分受益。

（二）加速全面建成小康社会的助力剂

在全面建成小康社会的决胜阶段，中低收入人群仍是重点关注群体，其生活质量的高低与能否真正建成小康社会息息相关。在深度贫困地区进行异地搬迁安置、为中低收入群体提供保障性住房是目前各省市主推的扶助方案。近年来，全国34个省、自治区、直辖市和经济特区大力支持保障性安居工程建设，人力、物力、财力的消耗都是史无前例的。因此，开展保障性安居工程审计能更好地对投入的资源进行监管，充分发挥资源效益，助推全面建成小康社会。

（三）彰显政府公信力的有效途径

什么样的人员属于中低收入群体，不同区域执行标准如何界定，怎么分配指标，分配结果是否合理、公平、公开，群众实际困难是否得到真正解决等，都是反映政府执政能力和公信力高低的客观因素。群众真正得到实惠，就会更加支持政府工作，也会提高整个地区的凝聚力和向心力。保障性安居工程主管单位和建设部门应积极主动地接受审计监督，及时披露审计结果，接受群众举报和意见反馈，为群众进一步了解安居工程进展、理解政府管理理念提供新的途径，拉近群众与政府之间的距离。

（四）促进扶贫工程提质增效的有力举措

审计的目的不仅在于发现问题，更在于整改、防控和震慑。保障性安居工程投资规模大、涉及范围广、影响深远，开展保障性安居工程审计能有效发现工程建设、资金管理、政策执行中存在的各种问题，及时纠正错误行为，弥补过错损失，确保违法违纪行为全部、及时移送司法机关，肃清不正之风，提高工程质量和效益。

二、保障性安居工程审计发现的问题

（一）资金管理方面

从审计署2015年、2016年审计结果公告中可以发现保障性安居工程资金管理方面的诸多问题：

1. 虚假资料、重复申报套取专项资金补贴。2015年，187户补偿对象通过编造虚假产权资料等方式骗取征地拆迁补偿9617.88万元，102个单位以多报改造户数、重复申报、编造农户花名册等手段套取城镇安居工程财政资金2.72亿元、农村危房改造财政资金1.83亿元；2016年，各省市通过提供虚假资料、重复申报等方式套取或侵占的安居工程资金高达4.21亿元。

2. 任意更改资金用途，出借第三方、挪作他用、变相支付等现象频现。2015年，142个单位挪用安居工程财政资金4.86亿元（含农村危房改造1847.64万元）、银行贷款和企业债券融资13.22亿元，用于弥补工作经费、修建公园场馆、房地产开发和平衡财政预算等支出；2016年，10.31亿元安居工程资金（含农村危房改造资金466.58万元）被违规用于商品房开发、弥补办公经费和出借等支出。

3. 增值收益管理不合规。2015年有34个设区城市未按规定将住房公积金增值收益余额上缴财政，统筹用于公共租赁住房建设，有124.95亿元结存在住房公积金管理中心，未得到充分使用；2016年有13.67亿元住房公积金增值收益余额未按规定上缴财政或统筹用于安居工程建设。

4. 资金浪费严重。2015年，14个城镇安居工程项目因规划失误、管理不善等造成损失浪费或额外支出1.04亿元，726个市县478.6亿元专项资金结存累计超过1年；2016年，因安居工程资金筹集拨付与建设进度不匹配，有532.3亿元专项资金（含农村危房改造资金6.46亿元）超过1年未及时安排使用。

（二）工程建设方面

工程建设问题是安居工程的根本性问题，工程质量关系群众的切身安全，容不得半点马虎，工程建设审计是保障性安居工程审计的核心环节。2015年、2016年审计署审计结果报告披露的问题主要有：

1. 监督不严。2015年，809个项目、约2309.27公顷土地存在未取得建设用地批准、违规以“毛地”供应、擅自改变土地用途或调整容积率等问题，1272个项目在勘察、设计、施工、监理等环节未依法履行工程招投标程序；2016年有744个项目未严格执行设计、施工等招投标规定，333个项目未严格执行监理。

2. 质量不达标。2015年，2663个项目未履行工程规划许可、环境安全性评价等基本建设审批程序，或未采取必要的质量控制措施、未按工程设计图纸和技术标准施工，存在严重的屋顶渗漏、墙面开裂等质量缺陷问题。

3. 拖欠工程款。2015年，75个项目建设和管理单位拖欠承建单位工程款22.03亿元。

4. 闲置率高。2016年有12.87万套基本建成的住房因配套基础设施建设滞后，搁置1年以上无法交付使用。

（三）资源分配方面

保障性安居工程分配的科学性、公平性、及时性、合理性直接关系到工程实施的效率和效果，如何保障资源分配合法合规、真实有效，是保障性安居工程主管部门统筹谋划、协调组织的重点工作。审计署2015年、2016年审计结果公告显示，存在如下资源分配使用、管理问题：

1. 分配机制、退出机制不健全。2015年有4.85万户非贫困或已享受补助家庭获得农村危房改造补助4.24亿元，5.89万户家庭隐瞒收入、住房等违规通过审核或应退出未退出，有4.85万户违规享受城镇住房保障货币补贴6046.25万元、保障性住房实物配租（售）3.77万套；2016年有2.96万户不符合条件家庭违规享受城镇住房保障货币补贴2244.53万元、保障性住房1.57万套，有2.53万户不符合条件家庭违规享受农村危房改造补助资金1.39亿元，有3.36万户不再符合条件的家庭未及时退出，违规享受住房2.63万套、补贴1197.44万元。

2. 资源截留、转置、浪费。2015年有6544套保障性住房被违规销售或用于单位办公、对外出租经营等项目；2016年有5949套住房被违规转借、出租、销售或用于办公经营，有27.24万套住房因位置偏远、户型设计不合理等，已办理竣工验收备案但空置超过1年。

（四）政策执行方面

2018年5月，《国务院办公厅关于对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》发布，对贯彻落实重大政策措施成效明显的区域给予肯定和支持，印发了24项奖励支持措施予以督查激励，彰显了国家对各地区贯彻落实重大政策措施执行结果的重视。2015年、2016年审计署审计结果公告显示,在保障性安居工程政策措施执行中，仍有推诿扯皮、执行不到位的现象：

1. 未落实执行。2015年有348个棚户区改造项目存在货币化安置数据不实、未按计划实施、虚报抵顶任务完成量等问题，涉及住房22.94万套；2016年有288个项目存在未按规定实施政府购买服务、未严格执行政府采购程序等问题，有30个市县未将购买棚改服务资金列入财政预算予以保障。

2. 执行不到位。2015年有335个与项目直接相关的道路、供水、供电等配套基础设施建设滞后，造成19万套住房不能按期交付使用；2016年有411个项目被违规征收或少征收税费6.87亿元。

三、保障性安居工程存在问题的根源性分析

（一）地方政府重视程度不足

随着扶贫工程的稳步实施，距离实现全面建成小康社会这一目标越来越近，在此过程中，政府承担了主要角色。有的地方政府扶贫意识不强、决心不足、计划空白，未将保障性安居工程列入扶贫工作议程，责任心、使命感缺失；有的地方政府搞形式主义、纸上谈兵，不能深入贫困地区开展实际调研，使得扶贫工作浮在面上、留在纸上、停在口上，行动力严重滞后，保障性安居工程建设也严重脱离现实，与群众实际困难严重背离；有的地方政府掩耳盗铃、主次不分，盲目追求政绩和数字变化，忽视工程质量和群众诉求，不仅解决不了群众的居住问题，还占用、挥霍宝贵的扶贫资源，给政府形象蒙上阴影。

（二）相关政策传达落实不到位

2011年，国务院办公厅印发了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，对保障性安居工程的建设和管理提出具体要求，而文件执行效果不佳。原因主要是部分地区未及时就文件内容进行系统学习、培训，也未将文件要求与实际工作结合起来，缺乏理论指导、盲目施工，偏离了国家对保障性安居工程的建设和管理规划。各地区受条件、视野、技术水平、理论知识的限制，既没有完整、有效地贯彻执行上级文件，又缺乏科学、合理的项目计划，导致部分保障性安居工程漏洞百出、品质低劣。

（三）信息甄别技术相对落后

城乡居民档案信息化管理水平不高，居民个人档案、家庭档案信息收集、建立、维护等信息管理技术方法落后，家庭收入、个人收入尚未实现一键式获取，往往要汇集多个部门的信息，经过复杂的信息匹配、筛选和计算才能获得，归集过程长、计算复杂且容易出错，业务量大、审核人员供给不足，导致资格审查、数据认证、审批上报过程中难免出现调查不当、多报漏报的现象，使得保障性安居工程的分配有失公平。加上我国尚未建立完整、有效的诚信系统，个人诚信档案获取还有一定困难，虚假信息无法甄别，谎报、瞒报现象比比皆是。

（四）缺乏内部绩效评价体系

保障性安居工程建设和管理缺乏系统科学的绩效评价体系，无法自发评估工程建设和管理的实际效果，不能及时发现既有问题，也不利于工程目标的实现。内部绩效评价体系能在一定程度上形成内部约束和控制，督促工作人员执行法律法规、制度规章，强化责任意识和风险意识，同时也能形成良好的激励环境，调动工作人员积极性，实现自我价值。

（五）监督惩处力度不够

对保障性安居工程建设和管理的效率、效益、效果的检查，以审计监督为主，缺乏其他相应措施或办法的管理、牵制。由于审计资源有限，审计监督不到的地方，容易滋生腐败，出现投机取巧、浑水摸鱼等现象。审计整改督促力度有限，反馈周期较长，处罚力度不足，且损失一旦造成就无法弥补，必然损害群众利益和国家利益。因此，单纯依靠审计对保障性安居工程进行监督，显得捉襟见肘。

四、保障性安居工程审计的改进策略

（一）强化地方政府主体责任

政府作为保障性安居工程的管理单位，应切实履行主体责任，多措并举保障工程安全施工、住房按需分配、群众安心居住。首先，地方政府应结合本地区实际状况，制定详细、科学的工程建设计划，履行合法审批程序，积极争取国家政策支持，多方筹集建设资金，确保项目顺利开工；其次，地方政府要深入开展调查研究，了解本地区居民的真实居住状况，获取中低收入人群住房需求信息，成立专家管理小组和跟踪服务小组，从项目立项到竣工决算，全程参与项目建设管理，确保获取第一手建设信息；最后，地方政府应及时公开保障性安居工程的建设进展，主动聆听群众建议，畅通信息沟通渠道，及时调整履责偏差，保障公平公正。

（二）监督政策措施执行情况

保障性安居工程政策措施执行情况直接关系工程效果，加强对政策措施执行情况的监督是工程管理的重点。首先，各地方政府应以《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》精神为指导，严格执行重大政策措施规定，统筹组织各部门人员对制度文件进行全面、系统、集中学习，确保及时领会文件精神；其次，选择职业素质高、原则性强且身份适合的人员组成内部督查小组，督导各施工单位、建设单位、管理单位认真贯彻落实上级政策措施，形成常态化监督检查机制，确保重大政策措施百分百执行到位，在监督中优化保障性安居工程的建设和管理工作。

（三）创新信息管理技术方法

充分发挥大数据、云计算、互联网+等新技术工具的功能作用，整合信息资源，建立保障性安居工程扶贫对象信息管理系统。一方面，积极进行数据库系统开发，建立保障性安居工程扶贫对象基础数据库，运用大数据等新技术，整合工程信息和扶贫对象信息，并全部纳入数据库管理，集中进行数据信息导入、筛选、分类、整合、匹配，建成详细、完整的保障性安居工程扶贫对象信息管理系统；另一方面，对接财政、人力、税务、街办等各部门系统，实现信息共享，随时调取各部门系统中的基础信息，采集到保障性安居工程扶贫对象信息管理系统中，运用系统分析、甄别功能，自动进行人员信息识别、匹配，轻松获得人员信息分析报表，为进行保障性安居工程指标分配提供借鉴和参考，提高信息甄别正确率。

（四）建立内部绩效评价体系

保障性安居工程地域复杂、周期长，限制性影响因素较多，绩效评价体系应以工程特点为基础，通过统筹定量分析和定性分析设置合理、客观、实用性强的评价指标。首先，从建设的角度出发，绩效评价指标应贯穿工程建设的全过程，建立事前、事中、事后三个阶段多层次评价指标；其次，从管理的角度出发，绩效评价指标应贴合管理目标，建立质量控制、风险预警、专项资金管理、社会效益实现四个维度多层次评价指标；最后，从审计的角度出发，绩效评价指标应符合审计监督要求，建立合规性、完整性、准确性、效益性、公平性五个维度多层次评价指标。

（五）加大监督惩处力度

监督、整改、惩处三位一体，使审计监督和党风廉政建设充分结合，完善审计结果运用，形成严肃的震慑氛围，达到内部不敢、不想和外部不能的控制目的。首先，监督系统要完整、有效，建立保障性安居工程从上到下、从内到外的监督体系，从地方政府到承建单位，从内部管理人员到外部服务人员，都要加强自我约束和互相监督；其次，发现问题必问责，违法问题必移交，党管政管紧密结合，重视审计结果的整改工作，整改要彻底、全面且反馈及时，深入剖析问题根源，提出完善管理和制度的措施；最后，典型案例、重案大案一律从严惩治，绝不姑息，审计与执法、司法单位积极配合，杜绝漏网之鱼。