摘要：轨道交通需要面对如何进行城市多个系统综合协调等复杂环境与问题，如何处理好复杂多变的前期工作，成为城轨交通健康发展的重要环节。针对轨道交通规划存在的问题，厦门借鉴深圳、武汉城市在轨道交通规划编制体系方面的经验，以轨道交通规划为抓手，制定面向土地使用的规划编制体系，加强工程设计与城市规划在各个层面的衔接，并以厦门1号线为例介绍在中观层面引入线路综合开发规划的主要内容与规划特色。最后结合目前轨道规划编制的效果与问题提出下阶段优化的方向与建议。

关键词：轨道交通规划，规划编制体系，综合开发规划

1、研究背景

城市轨道交通具有安全、快捷、舒适、准时、运量大、耗能小、污染轻、占地少等特点，发展城市轨道交通成为建设高效和可持续发展综合交通系统的重要工作。作为城市交通现代化标志的轨道交通已经成为各个大中城市致力发展的城市交通系统。“十三五”期间的城市轨道交通建设，城市之多、规模之大、水平之高、资金之巨，将是前所未有的。面对大规模快速发展新形势，人才不足、资金困难和前期工作深度不够的矛盾更加突出，成为新时期发展的三大制约因素(包叙定，2015)。

随着城市轨道交通的快速建设，沿线地区特别是站点地区的开发价值进一步凸显，带动沿线地区规划建设工作的开展。轨道交通建设与城市发展紧密结合，需与城市的发展计划相衔接。借鉴发达国家在综合交通建设方面的经验，多个轨道城市协同开展沿线地区前期规划及站点一体化建设工作。而轨道交通工程与沿线开发的前期工作，包括规划、勘查、设计、咨询、审批各个环节，其复杂程度已经不仅局限于线形工程建设本身，更需要面对如何进行城市多个系统综合协调等复杂环境与问题。如何处理好复杂多变的前期工作，成为城轨交通健康发展的重要环节，而这对厦门这类新建轨道交通的城市尤为重要。

在全国副省级以上城市中，厦门市轨道交通建设起步较晚。但自2010年前期规划工作开展之初，即意识到轨道交通与城市协调规划的重要性，以轨道交通规划为抓手，制定面向土地使用的规划编制体系，加强工程设计与城市规划在各个层面的衔接。在宏观层面，通过线网规划、建设规划实现轨道交通网络与城市空间结构的互动衔接；在中观层面，通过全线综合开发规划将轨道交通工程建设与沿线片区功能提升进行紧密结合，保证轨道交通功能发挥；在微观层面，通过轨道交通用地建筑概念方案、保障实施类规划工作落实开发方案，实现集约利用土地、绿色交通出行目标。通过多层次、系统性的轨道交通规划工作的开展，在前期规划阶段即保证轨道交通与城市建设的协调发展，保障轨道建设工作的顺利推进。厦门在轨道交通规划方面的工作，是对城市空间发展与轨道交通互动关系理论的实证探索与实践，对于国内其他轨道交通城市的前期规划工作开展具有一定的借鉴参考作用。

2、轨道交通规划面临的问题

国内大多数轨道城市，既有的轨道交通编制体系主要包括线网规划、建设规划与控制性详细规划三个主要环节。而轨道交通建设阶段涉及工程方面的规划设计包括了建设规划、工可研究、总体设计、初步设计、施工设计等不同层面。在工可到施工阶段，由于变化较大，同时同步缺乏相应规划的控制、指导与协调，导致轨道交通建设过程中遇到许多矛盾问题．主要表现在：

其一，轨道交通规划与城市规划的互动协调性较弱的问题。由于工程条件原因，轨道交通规划确定的线网、线路及控制用地必然不可能完全根据已有城市规划来编制，而这些调整又缺乏与既有的城市规划形成协调互动，没有新的城市规划对轨道交通交通规划进行校核优化与沿线用地的调整。这样就导致轨道交通规划与城市规划之间结合不紧密，不利于城市特别是沿线地区与轨道建设协调发展。

其二，轨道交通规划与其他交通系统一体化衔接的问题。既有的轨道交通规划没有将整个城市的交通系统纳入规划研究与控制范畴，更多基于轨道线路及站点的控制，而轨道交通的建设势必会对现有的城市交通特别是公共交通系统产生变革影响，引导城市形成以轨道交通为骨架的城市公共交通系统。如果前期没有进行规划控制，轨道车站建成后，与其他交通方式接驳时各方面协调难度将加大，制约轨道交通这种大运量公共交通系统功能作用的发挥。

其三，轨道交通规划对车站附属设施的规划与设置往往千篇一律，与周边建筑衔接与结建方面的考虑较少。同时一些轨道交通线路由于工程设计的原因需要穿越地块，这些用地一旦没有与轨道交通同步规划，同步建设做好预留，轨道建成通车后，这些地块的开发将因为轨道线路保护的要求而受到影响，不利于土地的集约利用。

其四，轨道交通作为重要的地下开发工程，对既有的城市地下空间开发规划产生重大影响。大多数城市地下空间的规划往往滞后于城市建设，地下空间开发相对分散，且主要以配建工程为主。而结合轨道建设对城市地下空间进行整体开发利用，是实现城市地下空间网络化、系统化的重大契机。但既有的轨道交通规划由于开发主体较为局限，缺乏与其他地下空间的整体规划，造成既有规划主要注重现状与近期目标，而忽略城市地下空间的协调发展与统筹布局。

3、轨道交通规划各地探索

国内城市在实践过程中均逐步意识到轨道交通规划与城市规划衔接的重要性，提出完善既有的轨道交通规划编制体系。尽管各个城市规划名称不尽相同，但增加的规划主要内容大致相同，基本集中在车站周边用地规划、交通一体化衔接等方面，以规划部门为主导加强线路方案与沿线用地、交通规划的衔接，做好规划预留控制。对于创新性的规划，武汉通过立法，明确其法定规划的地位。

3．1深圳——适应投融资模式的规划编制体系

深圳轨道交通建设一期工程是在政府主导下较为单纯的交通设施建设，对结合轨道工程建设的沿线用地及交通布局同步规划不足。总结一期设计的经验教训，在地铁二期工程中规划部门及早介入，通过调整轨道交通规划设计的流程，建立了基于TOD发展模式的规划编制体系。自2003年开始，深圳在线路及车站工程可行性研究前增加轨道交通线路及车站详细规划流程，在线路工程设计阶段增加线路及大型枢纽详细规划的编制工作，详细规划以建设规划为指导，从规划层面上保证了轨道交通车站的规划设计，将车站规划与周边土地利用规划、交通衔接等多种因素进行综合考虑，同时还充分考虑轨道交通车站与城市规划、道路网、常规公交、轨道上盖物业等之间的关系，从规划层面保证车站作用的发挥。通过详细规划的编制，指导线路的工程设计工作，使轨道交通规划与工程设计产生良好互动，并将轨道交通建设与城市形象以及城市发展紧密结合。与之同时，深圳初步建立轨道交通建设与沿线土地“捆绑式”开发的运作机制，尝试以土地开发保障轨道交通投资新模式。2012年启动的轨道三期工程，深圳市提出“土地作价出资”的投融资创新模式，即依靠轨道沿线土地资源，将轨道沿线的部分土地资源配套给地铁建设主体作为资本金。为支持轨道交通三期工程对投融资体系的创新，建立全面、系统的轨道交通外部效益内部化机制，深圳市顺应土地管理制度改革总体方案的要求，研究以土地使用权作价出资方式解决政府资本金注入的思路和方案，探索土地资产资本转化的途径和方式。在此背景下，深圳进一步优化轨道交通规划编制体系，提出面向实施的土地开发方案，加强轨道沿线用地的规划设计条件研究，通过城市设计的手段为片区法定规划的制定提供技术支撑。另一方面，为推动轨道三期投融资工作的顺利开展，在初步规划方案拟定的同时，市场对于用地评估与预测将提前介入，主要内容包括对规划方案开发建设的投融资分析、房地产市场需求和土地价值评估、投入产出平衡等内容(何寰，叶青．2014)。

3．2武汉——分层次分阶段的规划编制体系

武汉市政府于2008年出台《关于加快轨道交通建设发展的若干意见》提出轨道交通建设的规划和用地管理模式。供地方式上，轨道交通站点及配套用地以行政划拨方式供地；轨道交通站点上盖物业等涉及其他用途的混合用地，由市轨道交通建设管理办公室组织市规划、国土和房产部门研究提出供地方案。资金筹措方式上，要求制定详细的轨道沿线土地储备计划，对轨道沿线特别是轨道交通站点及站点周边500m范围内的土地原则上均由市土地整理储备中心委托武汉地铁集团负责储备，通过综合开发筹措建设资金。武汉地铁集团受土地储备中心委托作为轨道交通沿线特别是站点及站点周边500m范围内的土地一级开发主体，实施一级开发，开发上市收益作为轨道建设资金来源之一。

与此对应，武汉市政府在2011年左右出台了《武汉市轨道交通规划管理办法》(武汉市规划局，2011)。办法提出了一整套分层次、分阶段的轨道交通规划体系。形成线网规划、建设规划、轨道用地控制规划、线路综合规划、修建性详细规划、轨道站点施工期间交通组织规划和站点周边综合整治规划7类规划项目(易文媛，孙蕾，2014)。

较其他城市，武汉的轨道交通规划编制体系的系统性、层次性更加明晰，在与城市规划体系衔接方面主要新增了线路综合规划和修建性详细规划两个环节，从规划层面保证了轨道交通功能作用的发挥。在预可后，编制轨道交通站点综合规划，与工可同步编制，相互反馈；在工可后，总体设计和初步设计前，还编制完成了各条轨道交通线路及车站修建性详细规划。

轨道交通线路及站点综合规划，是指为保障轨道交通工程的实施，协调沿线用地开发建设、地下空间合理利用，依据轨道交通项目工程可行性研究报告的设计方案编制的，涵盖轨道交通沿线及车站周边土地利用规划、交通组织规划和城市设计等内容的综合性规划。

轨道交通线路修建性详细规划，是指依据轨道交通线路综合规划编制的，用以确定城市轨道交通线位、车站平面和竖向定位，明确轨道交通工程与城市道路、立交、地下管线、周边建设衔接的关系，以指导站场施工图设计和管线迁改的详细规划。