摘要:通过对美国媒体、智库、学界的考察发现,美国对中国“一带一路”倡议的意图、潜在效果、可行性的认识经历了从观察、观望到研究、应对的方向转变;美国许多学者认为,“一带一路”倡议是中国的顶层设计,美国应该对“一带一路”持包容的态度,建设性地参与到“一带一路”建设中去,同时又对中国可能挑战美国主导的国际秩序抱有高度警惕;基于此,提出中国应加强与美国的对话与交流,建立中美“一带一路”合作示范项目,拓宽两国的合作渠道,推动两国合作模式的创新,打造中美利益共同体。
在中国“一带一路”倡议提出之初,美国学界大都持负面看法或漠不关心,认为这将对美国的主导地位构成威胁。随着亚投行的成功运行,美国学界对“一带一路”的关注明显上升,态度也更加包容和乐观。从官方层面来看,自2017年特朗普上台后,美国对“一带一路”的态度变得更加灵活。2017年5月,中美达成新的贸易协定,美国认同“一带一路”倡议的重要性,改变了过去奥巴马政府的敌视和抗拒态度。2017年5月,美国特朗普政府派出亚洲政策主要决策者马修·波廷杰(MatthewPottinger)率领的代表团出席在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛,这也明显地释放了积极的信号。
一、美国学界对中国“一带一路”倡议的动因分析
随着中国“一带一路”倡议的顺利推动,美国学界对它的关注度明显上升。美国国家亚洲研究中心(TheNationalBureauofAsianResearch,简称NBR)在其2017年7月出版的《亚洲政策》期刊中专门讨论了“一带一路”问题,足见美国学界对它的重视。从整体上看,美国学者们对“一带一路”倡议有三种解释。第一种观点:认为“一带一路”倡议是中国对美国“亚太再平衡”战略的一种应对,以打破所谓美国在亚太地区对中国的“包围”和限制印度崛起。第二种观点:强调“一带一路”倡议的经济内涵。它源自2008年全球经济危机之后中国经济阵痛的自然发展,尤其是中国长期以来想要缩小内地与沿海地区经济的失衡;为中国钢铁、制造业之类重要行业的大规模过剩产能寻找出路;更为重要的是,中国要巩固其在全球供应和制造业中心的地位,在全球供应链网络的扩大中巩固自身的优势地位。在这种观点中,“一带一路”的地缘政治目标处于第二位,经济考量为第一目标。第三种观点:认为“一带一路”倡议是中国从战略层面的综合考量,不断增强提升其经济、战略影响力和软实力,从而取代全球霸主美国的愿望的自然发展。
美国布鲁金斯学会(BrookingsInstitute)的乔舒亚·梅尔策(JoshuaPMeltzer)教授认为,要从中国面临的内外环境来审视“一带一路”倡议及其重要性。中国国家主席习近平提出的“中国梦”是要从内外两个方面来实现中国的复兴———经济上的繁荣和国际地位的提升,代之以更加外向、积极的外交政策,至少要使中国变成亚洲的主导国家。“一带一路”倡议包含了好几个战略和经济目标:其一,“一带一路”用基础设施建设作为构建地区影响力的方式。基础设施建设作为看得见的,对经济的影响实实在在。“一带一路”建设可以满足全球基础设施的巨大需求,并有助于解决气候变化。其二,“一带一路”也是中国寻求地区一体化的努力和促进周边国家对中国经济更加依赖的贸易和投资活动的重要组成部分。随着“一带一路”倡议的具体建设项目的实施,将促进中国与亚洲国家更多的经济联结,也可以输出中国标准,例如高铁,从而进一步锁定中国在出口市场中的优势。“一带一路”建设项目的实施将有助于中国出口其过剩工业产能,如钢铁、水泥等。因而,从这个角度来看,“一带一路”倡议是中国应对经济结构调整的一部分。其三,“一带一路”倡议的某些项目经济意义不大,这意味着它们受地缘政治和其他原因所驱动。但这并不意味着这些项目必然会失败,中国可能会因为长远的经济和战略收益而接受经济上的损失,一些项目还将帮助中国在本地区投射军事力量。比如,中国在巴基斯坦建设瓜达尔港,就具有商业和军事的双重目的。
二、“一带一路”倡议是中国的顶层设计
美国学界对于“一带一路”倡议是中国的顶层设计这一问题主要持有两种观点。一种认为,“一带一路”倡议是中国的“经济外交”或新经济战略。另一种认为,“一带一路”倡议不仅是中国的地区政策,更是中国实现“中国梦”的全球大战略。对于一些观察者而言,“一带一路”倡议的主要目的是获取经济收益,是中国西部大开发战略的一种延续,用以转移中国的过剩产能,开拓海外市场,促进人民币国际化等;此外,则更加强调“一带一路”倡议背后的战略目的和统筹能力。
美国国家亚洲研究中心高级研究员纳吉德·罗兰(NadegeRolland)认为,“一带一路”倡议作为中国的顶层设计,在中国领导眼里具有最高优先级。大量西方学者的评论关注“一带一路”倡议的经济内涵,对其战略目的和对欧亚大陆的潜在影响缺乏足够的关注,“一带一路”倡议面临的挑战和地区环境的复杂性也削弱了它在西方学者眼中的地位。但纳兰德·罗兰认为,“一带一路”倡议是中国的大战略。2008年的金融危机和2010年奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略之后,中国开始重新评估其经济发展前景和战略环境。首先,中国国内基础设施建设已经饱和,通过“一带一路”,中国国有企业积极开拓国外市场,以维持中国经济增长。其次,从安全的角度来看,“一带一路”建设有利于增加中国周边的社会稳定、周边国家政局稳定和中国的能源安全,并且通过改善中国周边地区的经济发展,从根源上缓解中亚地区“三股势力”,可以稳定中国的西部边陲。中国希望通过公路、铁路、工业园区和贸易往来的发展来加强中国西部的发展,并稳定中国周边的环境。同时,“一带一路”也有利于中国的能源安全,缓解马六甲困境,提供多样化的能源供应和替代运输路线。第三,中国希望通过不断增长的经济力量来推动战略目标的实现。中国通过地区经济一体化的网络来消弭中国与周边国家的矛盾,从而达到最终整个欧亚大陆不再在政治问题上挑战中国的目的。从长远来看,中国希望获得来自整个欧亚大陆的地区共识、尊敬和接受,这反过来增加中国的影响力和在一系列问题上达成理想结果的能力。其可能的结果是,美国会越来越孤立,难以形成意愿者同盟去捍卫其在国际秩序中的领导地位。
因此,美国学者认为,“一带一路”倡议是解决中国面临的地缘政治挑战的核心部分。中国以何种方式崛起,既获得其影响力,又能够重塑周边环境而不遭到反抗和抵制,而“一带一路”倡议正是动员中国的各方力量和优势以达到目标的实现。
美国国家亚洲研究中心在2017年7月份的《亚洲政策》期刊中,刊登了澳大利亚国立大学国家安全学院迈克尔·克拉克(MichaelClarke)教授的《“一带一路”倡议:中国的新大战略吗?》一文。他也认为,“一带一路”是中国新的大战略。首先,中国的“一带一路”明显受到中国希望解决长期的国内、经济和地缘政治挑战所驱动。其次,“一带一路”倡议是整合这些因素的大战略,以不引起其邻居和美国公开反对的方式,实现中国几十年来重新成为全球大国的宏伟目标。“一带一路”倡议服务于中国核心的国内、经济和地缘政治利益。因此,“一带一路”倡议可以被视为中国的大战略。
三、“一带一路”倡议的影响及其风险
美国学界认为,作为中国的一项长期战略,“一带一路”倡议将对地区经济一体化、国际格局、中美关系和地区国际关系产生重要影响。
(一) “一带一路”倡议将推动亚欧大陆经济一体化的发展
美国布鲁金斯学会的乔舒亚·梅尔策教授认为,一个包括美国的跨太平洋伙伴关系协议(Trans-PacificPartnershipAgreement,简称TPP)将帮助亚洲国家降低“一带一路”带来的经济风险和战略压力。这主要体现在:TPP将扩大亚洲国家与美国的贸易机会,避免在经济上过于依赖中国;为这些国家提供更多的贸易和投资途径,将增加这些国家在战略上推回的空间,要求“一带一路”项目以最符合他们利益的方式运作。但是,随着美国特朗普政府退出TPP,“一带一路”倡议已经变成中国在亚洲地区拓展贸易和投资的关键倡议。特朗普政府退出TPP,对于要推动区域全面经济伙伴关系协定(RegionalComprehensiveEconomicPartnership,简称RCEP)的中国来说是大好机会。未来,RCEP有可能成为以中国为核心的亚洲-西太平洋的自由贸易区的基础,而且“一带一路”倡议将会加快这一进程。
乔舒亚·梅尔策认为,自从美国退出TPP以来,一直未能提出一个与TPP或者与“一带一路”倡议相当的贸易与投资议程。美国的亚洲政策已降级为与日本的双边FTA,即使成型,也缺乏TPP所具备的地区规则构建和原则设定的特性。因此,美国退出TPP具有负面的经济和战略后果。2017年5月,中美在达成的新贸易协定中,美国承认“一带一路”倡议的重要性。这更加剧了美国退出TPP之后亚洲的不确定性,并提出了未来美国在亚洲的经济和战略目标的问题。布鲁金斯学会的包道格和陈懋修认为,美国必须制定出一个后跨太平洋伙伴关系战略,以此塑造东亚地区的贸易、投资和多边经济治理。
(二) “一带一路”倡议将重塑亚太地区国际秩序
大部分美国主流智库都把“一带一路”视为对既定国际秩序的挑战,尤其是特朗普总统上台后,强调“美国优先”,退出TPP,倾向于双边贸易协定。中国国家主席习近平则在达沃斯论坛上高举全球化的旗帜,大力推动欧亚大陆的互联互通及基础设施建设。
美国约翰·霍普金斯大学高级研究学院中国研究系主任、亚洲基金会主席戴维·兰普顿(DavidLampton)认为,美国对“一带一路”的戒心主要是担忧中国主导欧亚大陆。美国担心“一带一路”是挑战和冲击美国全球事务主导权、把美国排挤出欧亚大陆的一个倡议。美国战略与国际问题研究所(CenterforStrategicandInternationalStudies,简称CSIS)网站发表了印度国防事务专家布拉马·切拉尼(BrahmaChellaney)的文章,他指出,“中国渴望重塑亚洲秩序的企图几乎人尽皆知。从‘一带一路’倡议到总部设在北京的亚投行,中国推动上述主要举措的目的都是为了逐步稳定地推进中国的战略目标———建立以中国为中心的亚洲。”中国通过“一带一路”的各种项目的实施并以此提升其政治和地缘战略影响力。
布鲁金斯学会的研究员包道格和陈懋修认为,在现有国际秩序的许多重要方面,中国更接近于一个规则制定者,而非接受者。中国的主要目的不是直接彻底推翻管理现有贸易和主权国家关系的国际规则,而是以符合中国新地位、符合中国眼中的国际权力结构变化的方式,积极塑造中国的经济和安全环境。
(三) “一带一路”倡议将对沿线国家产生长远和持续的影响
1. 对欧盟的影响
许多学者认为,“一带一路”倡议给欧盟带来新的契机。美国布鲁金斯学会菲利普·陆克(PhilippeLeCorre)教授认为,欧盟尚无针对中国“一带一路”倡议的统一政策。欧盟既对中国的“一带一路”倡议表现出很大的热情,积极谋求与中国在基础设施通联方面的合作,但同时对中国抱有警惕。
2017年5月,在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上,欧盟委员会(EuropeanCommission)副主席于尔基·卡泰宁(JyrkiKatainen)提出,任何将欧洲和亚洲联系起来的计划都应遵循包括市场规则和国际标准在内的若干原则,并应成为既有网络和政策的补充。目前,欧盟委员会对首个“一带一路”旗舰项目———贝尔格莱德-布达佩斯高速铁路展开调查,这也是欧盟谨慎态度的一个反应。
整个欧洲国家对“一带一路”的态度有明显的分化。东欧和南欧的一些非欧盟成员国家,对中国态度积极;但西欧则对中国有着不同的、更微妙的看法。一位欧洲学者表示,德国担心“一带一路”倡议可能对欧洲投资制度和成员国之间的政治团结产生负面影响。他们的担忧主要包括害怕来自中国工程建设企业和高铁企业的竞争,害怕欧洲发达经济体的就业市场可能因此受到冲击。
美国大西洋理事会(TheAtlanticCouncil)高级研究员罗伯特·曼宁(RobertAManning)认为,中国与欧洲日益增长的贸易往来,以及在欧洲越来越多的投资,都对美国产生了经济和战略影响。尽管跨大西洋关系历来都是密切的,但欧中经济关系的发展加剧了美国企业面临的竞争。2016年,欧中贸易额为6090亿美元,交叉投资为1.9万亿美元。但随着时间的推移,这可能预示着,欧洲对美国的依赖程度将会日益减少,西方世界将日益四分五裂,实现经济一体化的欧亚大陆将使实力与影响力从美国转移到中国。
2. 对俄罗斯、印度和东南亚国家的影响
印度和俄罗斯的态度对“一带一路”倡议的顺利实施有重要影响。俄罗斯处于丝绸之路经济带北线的核心位置,在“新丝绸之路”和“一带一路”发展问题上,俄罗斯一直秉持着十分矛盾的态度。一方面,俄罗斯参与其中,承诺欧亚联盟与丝绸之路经济带进行对接;另一方面,俄罗斯对中国充满疑虑,并且在一定程度上抵制中国建立穿越中亚和东欧的新经济走廊网络的计划。中俄在中亚存在不同的地缘政治利益。俄罗斯认为中亚是自己的后院,这使中亚地区成为莫斯科和北京之间合作和竞争的试验场。中俄在中亚的博弈未来可能会越来越激烈。
自“一带一路”倡议提出以来,印度一直态度消极。印度莫迪政府缺席2017年5月份在北京举办的“一带一路”国际合作高峰论坛。印度著名媒体人、中印关系专家卡尔·杰哈认为,大多数印度战略学者强调“一带一路”倡议对印度在印度洋的主导地位构成战略威胁,使得中国势力从北方(巴基斯坦)、东方(孟加拉和缅甸)、南方(斯里兰卡)将印度包围起来,从而限制了印度的影响范围。由于中巴经济走廊穿越了印巴存在争议的克什米尔地区,被印度视为难以接受。
德国马歇尔基金会(GermanMarshallFund)高级研究员安德鲁·斯莫尔(AndrewSmall)指出,“中巴经济走廊”经济价值不大,安全环境堪忧,中国却把它作为“一带一路”倡议的旗舰项目,其目的主要有两个:一是支持巴基斯坦的能力建设,增强巴基斯坦在南亚与印度抗衡的能力。二是帮助巴基斯坦缓解国内冲突和恐怖主义威胁,稳定中国的西部边陲。
大多数东南亚国家都将“一带一路”倡议作为其国际贸易和发展战略的重要组成部分。美国特朗普政府对东南亚地区承诺的不确定性只会吸引东盟国家向中国进一步靠拢,中国将用廉价贷款、基础设施投资和关税减免来吸引它们,但它们将面临讨价还价能力降低的危险。目前,东南亚国家对“一带一路”倡议的态度有所分化,缅甸、老挝、柬埔寨三国是中国的长期战略伙伴,三国积极支持倡议并完全参与;越南、印尼、马来西亚、菲律宾则更为谨慎,由于他们担心经济上过于依赖中国,对可能出现的以中国为中心的地区秩序保持警惕。同时,南海争端也使海上丝绸之路建设面临考验。
“一带一路”倡议带来机遇的同时,也面临着不确定性和风险。许多计划中的“一带一路”基础设施建设项目位于安全环境薄弱、政治不稳定的区域,因此,大规模投资的风险是很大的。例如,在巴基斯坦,当地政府不得不派出1万名官兵来保护一个投资超过500亿美元的经济走廊工程,以免其受到好战分子的袭击。观察者认为,数以亿万美元计的投资和重组地区生产网络是否将有助于这些地区的稳定还不清楚,除非中国着手解决投资、项目和基础设施的安全问题。
“一带一路”的政治风险主要来自沿线国家的疑虑。如果地区国家对安全状况感到更自信,“一带一路”倡议的地缘政治内涵被淡化,那么人们对它的疑虑将消除,其进展将更加顺利。另外,安全问题包括海上安全和海上航道安全,也将对海上丝绸之路建设和地区安全产生直接的影响。
四、美国学界对中国“一带一路”倡议的应对措施
2017年5月,美国特朗普政府派代表团出席在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛。这充分反映出特朗普政府对“一带一路”态度的积极变化,也是美国政府综合考虑利弊得失的结果。美国学界对于如何应对中国的“一带一路”倡议也引发了相关讨论。目前,从美国智库的观点来看,大致可以分为两类,一类学者抱有传统的对中国遏制思维,强调加强联盟合作,阻止中国对美国的挑战。另一类学者则相对较为乐观,认为美国应该加入“一带一路”倡议,同时坚持自己的标准,避免中国对国际体系的冲击和挑战。我们发现,越来越多的学者采取开放的态度,支持美国加入“一带一路”倡议,谋求共同利益。
美国战略与国际问题研究所彼得·科尼特(PeterGCornett)教授认为,中国的“新丝绸之路”政策表明中国正作为一个全球大国在行动,而不仅仅是利益被局限于亚洲-地中海的地区大国。中国正在欧洲、非洲扩展其经济和军事影响力,加强它在欧亚大陆大国的地位。美日联盟应该联手阻止中国在欧亚大陆的扩张。美国应重新重视亚太基础设施的重要性,并联手与日本共同应对;美日应加大在欧亚大陆及沿海地区的战略协作,抵消中国“新丝绸之路”战略的前景以及保持亚欧大陆力量平衡。
美国布鲁金斯学会的菲利普·陆克(PhilippeLeCorre)和乔纳森·波拉克(JonathanPollack)教授认为,美国和欧洲主要国家在制定未来几年的外交政策时,必须在政治和经济层面上提高对华政策的协调性;同时,美欧加强合作与政策协调,可以在未来与中国经济联系的道路上形成更为有效和持久的规则,这一过程也将进一步激励中国与美欧达成互相都能接受的结果。香港-亚太经合组织贸易政策集团执行董事戴维·多德韦尔对美国前总统奥巴马的外交误判提出批评:美国没有认识到“一带一路”倡议的经济和战略重要性。在全球经济和外交力量在美中之间转移的过程中,美国贸然冷落“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行可能是一个关键的转折点。或许没有什么可以阻挡中国在全球舞台上逐渐崛起。他认为,美国应该加入“一带一路”计划或亚投行,否则美国在亚洲的地位和美国公司的利益将受到损害。清华-卡内基全球政策中心主任韩磊(PaulHaenle)认为,北京和华盛顿能否把“一带一路”变成一个实现共同利益的建设性合作领域,将是对中美关系的重要考验。美国需要采取策略,通过建设性方式参与到“一带一路”倡议中去,避免重蹈其在应对亚洲基础设施银行上的覆辙。
五、结语
综合来看,美国学界对“一带一路”倡议的意图、潜在效果和可行性的认识经历了从观察、观望到研究、应对的转变。美国主流智库对“一带一路”的态度是复杂和多元的,以开放、包容的态度来看待“一带一路”的学者增多,但普遍来看,他们对中国仍有较大的疑虑。维持美国的全球主导地位,避免受到任何一个大国的挑战是长期以来美国外交政策的核心。“一带一路”倡议被许多美国学者认为是中国改变地缘政治版图、挑战美国全球主导地位的战略举措,强调美国对中国的警惕和猜疑不会放松。“一带一路”倡议的顺利实施,既需要沿线国家的积极参与,也离不开美国的支持和参与。美国是全球最具影响力的国家之一,是冷战后全球规则的制定者和维护者,美国的态度和政策也会影响到其他许多国家的态度。因此,争取美国的支持和理解,推动中美就“一带一路”达成建设性的合作,对“一带一路”倡议及其未来具有重要意义。我们欢迎美国建设性地参与到“一带一路”倡议中来,本着开放、包容、共建、共享的精神,推动世界经济的良性互动和中美关系的良性发展;同时,也要警惕美国利用地区热点问题离间中国与周边国家的关系,阻碍“一带一路”倡议的实施。
因此,为更好地推动“一带一路”的发展,我们需要加强中美“一带一路”对话与交流,消除美国对“一带一路”的疑虑,争取美国的理解和支持;双方应寻求在较易入手的领域开展务实合作,通过建立中美“一带一路”合作示范项目,逐步引导更大规模的合作;拓宽两国在“一带一路”中的合作渠道,推动两国在合作模式上的创新,打造中美利益共同体。
